"Energy Only" – der ewi-Blog

Verhandlungserfolg *           

Am 12. Dezember 2015 verabschiedeten Vertreter aller 195 Nationen im Rahmen der 21. UN-Klimakonferenz (COP21) einstimmig das „Paris Agreement“. Dem globalen Vertrag gemäß soll der Anstieg der globalen Mitteltemperatur auf „weit unter 2°C“ – möglichst 1,5°C – im Vergleich zum vor-industriellen Niveau begrenzt werden, um die vom Klimawandel ausgehenden Risiken und Folgen einzudämmen. Im Rahmen ihrer „common but differentiated responsibilities“ müssen die Staaten ihre selbstdefinierten nationalen Klimaschutzbeiträge (Intended Nationally Determined Contributions / INDCs) alle fünf Jahre überprüfen und anpassen, wobei weniger ambitionierte Ziele nicht akzeptiert werden sollen. Während der Vertrag bezüglich der Kommunikation und Aktualisierung der nationalen Ziele rechtlich bindend ist, ist deren Umsetzung dies nicht, sondern basiert auf dem Prinzip „naming and shaming“. Transparenzanforderungen und regelmäßige Momente internationaler politischer Aufmerksamkeit im Fünf-Jahres-Rhythmus sollen den globalen Handlungsdruck auf die national verantwortlichen Politiker aufrechterhalten. Nach zähen Verhandlungen wurden zudem – wenn auch vage und rechtlich nicht bindende – Artikel zu „Adaptation“, „Loss and damage“ und „Finance“ in den Vertrag aufgenommen (UNFCCC 2015).

Das „Paris Agreement“ stellt einen wichtigen Meilenstein in der mehr als zwanzig jährigen Klimadiplomatie dar, da im Gegensatz zum Kyoto-Protokoll erstmals alle Nationen in die Pflicht genommen werden, Klimaschutzmaßnahmen zu verfolgen[1]. Zu diesem diplomatischen Erfolg haben viele Umstände beigetragen, insbesondere die geschickte französische Verhandlungsführung (vgl. bspw. Obergassel et al. 2016). Auch der 2013 in Warschau beschlossene Strategiewechsel hin zum „Bottom-up“-Ansatz der INDCs, Brasiliens Umschwenken sowie der Schulterschluss der USA und China Ende 2014  waren von großer Bedeutung für den erfolgreichen Abschluss. Mit den INDCs konnte ein Vehikel für die 1992 in der UN-Klimakonvention festgehaltenen „common but differentiated responsibilities“ verankert werden – mit dem diplomatischen Vorteil der nationalen Souveränität über die Zielfestsetzung, was insbesondere die Einbindung der USA und von China erleichterte.

Das „Paris Agreement“ muss nun von den Nationalstaaten ratifiziert werden. Es tritt in Kraft, wenn mindestens 55% der Unterzeichnerstaaten, welche mindestens 55% der Treibhausgasemissionen auf sich vereinen, den Vertrag offiziell annehmen[2]. Vielen Regierungen der während der Verhandlungen immer größer gewordenen „high ambition coalition“, darunter Brasilien und Deutschland, hilft das Abkommen bei der Legitimierung und Durchsetzung ihrer nationalen Treibhausgasminderungspolitik. Auch eine Ratifizierung der USA ist derzeit wahrscheinlich, da der von Präsident Obama ausdrücklich unterstützte Vertrag aufgrund der gewählten Formulierungen keine Genehmigung durch den US-Kongress bedingt. Zudem haben die Shale-Gas-Revolution sowie Kostenreduktionen bei Erneuerbaren Energien die Ausgangssituation der USA im Hinblick auf Emissionsminderungen deutlich verbessert[3]. China wiederum verschiebt seinen Energie-Mix aufgrund lokaler Luftverschmutzungsprobleme ohnehin vermehrt von Kohle zu Nuklearenergie und Erneuerbaren Energien, so dass eine Selbstbeschränkung bezüglich CO2-Emissionen Teil der Staatsräson werden konnte. Auch vielen anderen Staaten erleichtert der „Bottom-up“-Ansatz mit selbstdefinierten INDCs eine Festlegung. Von einer umfassenden Ratifizierung des „Paris Agreements“ ist daher auszugehen.

Euphorie und Ernüchterung

Die Verabschiedung des „Paris Agreements“ wurde weltweit mit großem Applaus gefeiert, häufig jedoch mit dem Hinweis, dass das Abkommen erst den Anfang eines langen Umsetzungsprozesses darstelle. Auch in Deutschland wurde das Abkommen euphorisch aufgenommen und teilweise bereits als Begründung für verschärfte nationale Reduktionsmaßnahmen herangezogen (sogenannter „Kohleausstieg“).

Bei nüchterner Betrachtung werden jedoch gravierende Schwächen des Pariser Abkommens erkennbar. So steuert die Welt selbst bei Einhaltung aller bisherigen angekündigten Maßnahmen auf eine durchschnittliche Temperaturerhöhung von 2,7 – 3,7°C zu (WRI 2015). Das Anspruchsniveau der globalen Selbstverpflichtung (1,5° C) wird also von den derzeitigen nationalen Selbstverpflichtungen bei weitem nicht erreicht. Daher wird von den Verfechtern der Pariser Einigung umso mehr Hoffnung in die alle 5 Jahre zu überarbeitenden INDCs gesteckt, mit deren Verschärfung das 1,5-Grad Ziel doch noch erreicht werden soll.

Auch sind die individuellen Zusagen asymmetrisch. Während Europa beispielsweise seine Treibhausgas-Emissionen bis zum Jahre 2030 bereits um rund 24 % gegenüber 2013 senken will (minus 40% gegenüber 1990), so bindet sich China lediglich an das Versprechen, um das Jahr 2030 den Höchststand seiner Emissionen erreicht zu haben.

Immerhin könnte das Abkommen die Carbon Leakage-Problematik teilweise adressieren. Langfristig geben die (nicht mehr abzuschwächenden) INDCs nunmehr für jedes Land eine Obergrenze der Emissionsverläufe vor. Unilaterale Verschärfungen der Selbstverpflichtungen führen also zwar weiterhin zu globalen Verteilungseffekten, können jedoch nicht mehr zu kompensierenden Erhöhungen der Treibhausgasemissionen in anderen Weltregionen führen[4].

Eine tiefer gehende Kritik betrifft den für das „Paris Agreement“ zentralen Prozess des „pledge-and-review“ freiwillig vorgebrachter INDCs. Mit der Festlegung auf diesen Prozess hat die Weltgemeinschaft sich ausdrücklich gegen eine gemeinsame Verpflichtung, ein sogenanntes „common commitment“, entschieden. Doch eine solche gemeinsame Verpflichtung wird von vielen Wirtschaftswissenschaftlern als zwingend erforderlich für eine wirksame Kooperation der Staatengemeinschaft angesehen, da sich nur so Vertrauen und Reziprozität wechselseitig verstärken könnten[5]. Fehle jedoch die Reziprozität – eine reale Gefahr beim „pledge-and-review“-Prozess mittels INDCs – würde dies nicht zu der Aufwärtsspirale führen, welche man sich von den INDC-Updates alle fünf Jahre erhofft.

Darüber hinaus nennen Gollier und Tirole (2015) als weitere Schwäche des „pledge-and-review“-Prozesses die Gefahr eines Wartespiels, in welchem durch die Hoffnung auf eine bessere Verhandlungsposition in zukünftigen Verhandlungen ein Anreiz zum Trittbrettfahren, also zu geringen Zielen in den INDCs, entstehe.

Überdies sind wechselseitige Absichtserklärungen ohne effektive Monitoring- und Sanktionsmechanismen zahnlos. Die Weltgemeinschaft hat in dieser Hinsicht in Paris keine nennenswerten Fortschritte erzielt. Die Durchsetzung der Inhalte des Abkommens beruht allein auf dem Faktor „internationale Gesichtswahrung“. Leider gibt es wenig Anlass zu glauben, dass dieser Faktor beim Thema Treibhausgase eine größere Wirkung erzielen könnte als bei anderen geopolitischen oder militärischen Auseinandersetzungen – zumal im Pariser Abkommen auch keine Eskalationsmechanismen bei Vertragsverletzung oder neue Institutionen für die Durchsetzung der getroffenen Vereinbarungen etabliert worden sind, wie sie in Sicherheitsfragen bei den Vereinten Nationen existieren.

Ausweichen vor den schwierigen Fragen

Bei Anerkennung der Tatsache, dass – anders als in Kopenhagen 2009 – überhaupt ein alle Länder umfassendes Abkommen verabschiedet worden ist, müssen also die Zweifel am materiellen Wert der Pariser Vereinbarungen sehr ernst genommen werden. Im Kern dokumentiert das Abkommen, dass die Weltgemeinschaft ein weiteres Mal daran gescheitert ist, dem Trittbrettfahrerproblem wirksam zu begegnen und dabei insbesondere die schwer wiegenden Verteilungsprobleme zu adressieren. Mit dem System der INDCs werden nur solche Einschränkungen festgelegt, die jede Verhandlungspartei für sich selbst bereit ist zu tragen – darüber hinaus gehende Transferzahlungen zwischen den Parteien zur Stabilisierung weiter gehender Ambitionen sind nicht verbindlicher Bestandteil dieses Vertrags, scheinen aber für die Erreichung des formulierten globalen 1,5°C-Ziels aus heutiger Sicht unerlässlich.

Besonders deutlich wird dieser Zusammenhang, wenn man statt der Emissionsseite die Extraktionsseite betrachtet. Laut IPCC bleibt der Welt zur Erreichung des 2-Grad Ziels ein Carbon Budget von 870 – 1.240 GtCO2 (McGlade & Ekins 2015). Demgegenüber stehen nach aktuellen Einschätzungen 2.900 GtCO2 aus heute förderbaren Reserven und 11.000 GtCO2 aus Ressourcen, von welchen erwartet wird, dass sie mit zukünftiger Technologie und Kostenentwicklung gefördert werden können (McGlade & Ekins 2015). Jedes Klimaabkommen muss also die Frage beantworten: Warum sollte ein Land seine Reserven und Ressourcen nicht ausbeuten, solange die Förderung wirtschaftlich profitabel ist?

Die Größenordnung dieser Problematik ist enorm. McGlade & Ekins (2015) errechnen mit ihrem Modell zu kostenoptimaler Verteilung der nicht-verbrennbaren fossilen Energieträger, dass je nach Verfügbarkeit von CCS weltweit 82-88% der Kohlereserven, 49-52% der Gasreserven, und 33-35% der Ölreserven als „unburnable“ klassifiziert werden müssten, um alleine das 2-Grad Ziel zu erreichen. Die größten Anteile an „unburnable coal“ lägen dabei in den USA, China, Indien und Russland, an „unburnable gas“ in Russland und im Nahen Osten, sowie „unburnable oil“ hauptsächlich im Nahen Osten, Südamerika und Kanada. Allein der Wert der Ölreserven wurde im Jahr 2013 mit über 18.000 Mrd. USD beziffert (Bauer et al. 2013). Die nach dieser Rechnung  unter der Erde zu lassenden Erdölvorräte entsprächen also, selbst bei Berücksichtigung des jüngsten Ölpreisverfalls, einem Wert in der der Größenordnung von Billionen US-Dollar.

Überwindung der Verteilungsprobleme möglich?

Im Vorfeld der Verhandlungen diskutierten verschiedene Ökonomen die Idee eines „Emission Carbon Clubs“, in dem sich ambitionierte Staaten zusammenschließen und zur Einführung eines gemeinsamen „CO2-Mindestpreises“ (Carbon Pricing) verpflichten[6]. Wenn sich diesem „Emission Carbon Club“ genug wirtschafts- und emissionsstarke Länder anschlössen, könnten durch „Border adjustment taxes“ oder sonstige Sanktionsmechanismen weitere Länder zum Eintritt in den Club ‚ermutigt‘ werden bzw. Leakage-Effekte vermieden werden. Gerade diese Sanktionen stellen allerdings in der Praxis eine nicht unbeträchtliche Umsetzungshürde dieser Überlegung dar.

Zudem stellt sich angesichts der wirtschaftlichen Entwicklung vieler historisch rohstoffexportierender Länder die Frage, was solche Länder daran hindern sollte, ihre Rohstoffe weiter zu fördern, sie an Nicht-Mitglieder des „Emission Carbon Club“ zu verkaufen oder sie gegebenenfalls sogar selbst zu verbrennen. Vor diesem Hintergrund erscheint es bedeutsam, auch über Allianzen von Rohstoffbesitzern („Extraction Carbon Clubs“) nachzudenken. Dabei könnten ähnlich zum „Carbon Pricing“-Ansatz nationale Rohstoffsteuern immense Einnahmenquellen für die jeweiligen Nationalstaaten bedeuten (Bauer et al. 2013). Im Vergleich zu „Emission Carbon Clubs“ würden sich diese insbesondere durch eine klare Eigentumsrechteverteilung, die relativ geringe Anzahl der wirklich ressourcenreichen Spieler sowie vor allem die nicht vorhandene Gefahr des Carbon Leakage auszeichnen. Zudem wären die Verteilungswirkungen aufgrund einer Selbstbeschränkung der Extraktion, nämlich die entgangenen ökonomischen Werte, vergleichsweise leicht zu beziffern. Insgesamt könnten solche Koalitionen damit noch zielführender und, vor allem bei der Kohle, unter Umständen auch einfacher zu realisieren sein als ihre Pendants auf der Emissionsseite.

Zudem wird die Verteilungsproblematik maßgeblich von den relativen Kosten fossiler Brennstoffe im Verhältnis zu ihren Alternativen bestimmt. Je günstiger Öl, Gas und Kohle durch andere Formen der Energiegewinnung ersetzt werden können, umso geringer fallen die Gewinne aus einem möglichen Trittbrettfahrerverhalten aus. Trotz enormen Kostensenkungen sind viele alternative Technologien noch nicht imstande, Kohle, Öl und Gas wirtschaftlich zu verdrängen – in Teilen auch aufgrund von weiterhin existierenden Subventionen der fossilen Energieträger aller Art (OECD 2015, IWF 2015). Auch die Kernenergie wird diese Hoffnungen nicht erfüllen können, zumal, wenn man die Kosten des Unfallrisikos und der Endlagerung einrechnet. Umso wichtiger erscheint es daher, dass auf erhöhte Kostenwahrheit der Energieträger hingearbeitet wird und das „Paris Agreement“ von Unternehmen und Staaten als Signal für erhöhte Forschungsausgaben in „low carbon technologies“ aufgefasst wird.

Fazit: Wohlfeile Ankündigungen ohne Verbindlichkeit?

Insgesamt setzt das Pariser Abkommen die Tradition der mengenbasierten und emissionsorientierten Steuerungslogik von Kyoto fort und bringt sie mit dem System der INDCs auf den kleinsten gemeinsamen Nenner. Das für die Glaubwürdigkeit und Reziprozität so wichtige „common commitment“ der Weltgemeinschaft ist in Paris nicht erreicht, und die besondere Rolle der ressourcenbesitzenden Staaten nicht adressiert worden. Die harten Probleme einer jeglichen Dekarbonisierungsagenda – nämlich die Verteilungskonflikte – wurden letztlich ausgeblendet, während gleichzeitig das langfristige Ziel von 2° C auf 1,5°C verschärft worden ist. Dieses Missverhältnis von Wort und Tat legt die Befürchtung nahe, dass in Paris das Fundament einer glaubwürdigen und konsequenten globalen Klimapolitik wegverhandelt worden ist. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Pariser Vertrag im Nachhinein als ein illusionistisches Spektakel bewertet werden wird, mit der die Weltpolitik den Menschen vorgaukelte, das zugrundeliegende Problem wirksam zu adressieren, ohne sich aber ernsthaft von den jeweiligen nationalen Interessen zu verabschieden.

Politisch mag ein substanziell besseres Abkommen auf globaler Ebene zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich gewesen sein. Ob zukünftig „Carbon Clubs“ aller Art Teilmengen der Vertragsparteien zu wirksamen Koalitionen zusammenführen und die Perspektiven für die weltweite Treibhausgasminderung verbessern können, wird sich zeigen.


* Dieser Beitrag ist erstmals am 11. Februar 2016 im ifo Schnelldienst 3/2016, 69. Jahrgang, erschienen.

[1] Im Kyoto Protokoll wurden von nicht-Annex I Länder keine „commitments“ gefordert.

[2] Vgl. „Historic Paris Agreement on Climate Change – 195 Nations Set Path to Keep Temperature Rise Well Below 2 Degrees Celsius“. UN Climate Change Newsroom. United Nations Framework Convention on Climate Change. 12. Dezember 2015. Zugang am 3. Februar 2016.

[3] Ein neuer US-Präsident könnte allerdings von dem Abkommen zurücktreten.

[4] Naturgemäß unter der Annahme, dass die INDCs auch tatsächlich von allen Staaten eingehalten werden.

[5] Vgl. bspw. Cramton, Ockenfels et al. (2015), S. 2: „Ambitious aspirations mean little, and trust cannot be legislated, but reciprocity can be designed into a treaty. If that design is effective, trust will follow, and then ambition.”

[6] Dabei sollte der CO2-Preis als „CO2-Einnahmen geteilt durch CO2-Menge“ definiert werden, womit verschiedene Instrumente wie z.B. Cap-and-Trade mit Mindestpreis, Brennstoffsteuern, Carbon Tax und sonstige Instrumente kombiniert werden könnten. Der Übergang von einer Mengen- zu einer Preissteuerung würde das Verhandlungsproblem vereinfachen (vgl. Cramton, MacKay et al. 2015, Nordhaus 2015).


Literatur

Bauer, N., I. Mouratiadou, G. Luderer, L. Baumstark, R.J. Brecha, O. Edenhofer und E. Kriegler (2016), »Global fossil energy markets and climate change mitigation  –  an analysis with REMIND«, Climate Change, im Erscheinen, verfügbar unter: http://dx.doi.org/10.1007/s10584-013-0901-6

Cramton, P., D.J. MacKay, A. Ockenfels und S. Stoft (2015), »Global Carbon Pricing – We Will If You Will«,  verfügbar unter:  http://carbon-price.com/wp-content/uploads/Global-Carbon-Pricing-cramton-mackay-okenfels-stoft.pdf

Gollier, C. und J. Tirole (2015), »Negotiating Effective Institutions Against Climate Change«, Discussion Paper 15-72, Harvard Kennedy School. http://belfercenter.ksg.harvard.edu/files/dp72_gollier-tirole.pdf

IWF (2015), »How Large Are Global Energy Subsidies?«, Working Paper No. 15/105, https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2015/wp15105.pdf

McGlade, C. und P. Ekins (2015), »The geographical distribution of fossil fuels unused when limiting global warming to 2°C«, Nature Letter 517, 187–190, http://dx.doi.org/10.1038/nature14016

Nordhaus, W. (2015), »Climate Clubs: Overcoming Free-Riding in International Climate Policy«, American Economic Review, 105(4), 1339-1370, http://dx.doi.org/10.1257/aer.15000001

Obergassel, W., C. Arens, L. Hermwille, N. Kreibich, F. Mersmann, H.E. Ott und H. Wang-Helmreich (2016), »Phoenix from the Ashes – An Analysis of the Paris Agreement to the United Nations Framework Convention on Climate Change«, Wuppertal Institute for Climate, Environment and Energy, verfügbar unter: http://wupperinst.org/uploads/tx_wupperinst/Paris_Results.pdf

OECD (2015), »OECD Companion to the Inventory of Support Measures for Fossil Fuels 2015«, OECD, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264239616-en

UNFCCC (2015), »Adoption of the Paris Agreement. Proposal by the President«, United Nations, Genf. https://unfccc.int/documentation/documents/advanced_search/items/6911.php?priref=600008831

World Resources Institute (2015), »INSIDER: Why Are INDC Studies Reaching Different Temperature Estimates?«, verfügbar unter: http://www.wri.org/blog/2015/11/insider-why-are-indc-studies-reaching-different-temperature-estimates